加拿大艾滋病法律网和开放社会研究所国际减低危害项目（International Harm Reduction Development Program，IHRD）
2007年2月
目录
重要发现和建议
I.序
II.国际麻醉品管制局的职责
A.HIV和毒品政策方面的专家技术/专家意见
III.国际麻醉品管制局的发言和立场
A.国际麻醉品管制局与减低危害
夸大恐惧，不重视科学
忽视专家/专业的法律分析
在媒体中提倡反对减低危害
B.国际麻醉品管制局与鸦片替代治疗
对鸦片替代治疗的强调/重视不够
没有对国家的进步和失败作出评论
在损害公共健康的情况下强调毒品控制
C.国际麻醉品管制局与安全注射设施
没有正当法律理由地进行谴责
压制其他联合国行为体/参与体
D.国际麻醉品管制局与消毒注射器项目
歪曲法律和科学
E.国际麻醉品管制局与吸毒者的人权
对国家层面的虐待保持沉默
与联合国不一致
IV.国际麻醉品管制局的公正、独立和负责
国家影响
俄罗斯和美沙酮的案例
国际麻醉品管制局在联合国的影响
在陈述和修正事实的原因上缺乏公众指导方针
一种保密文化
V.结论与建议
附录A：国际麻醉品管制局与全球毒品控制机制
附录B：联合国毒品公约中所说明的国际麻醉品管制局的职责
参考文献
重要发现和建议
自从国际麻醉品管制局——一个有13名成员，负责监督联合国毒品公约遵守情况的机构——被构思出来的时候起/在构思之初，毒品政策的作用已经改变了。在一个非洲以外地区估计30%的感染是由注射吸毒所导致的时期，毒品政策对国际HIV/艾滋病应对工作的成败十分重要。大量科学证据已经显示了有效治疗化学物质依赖和提供消毒注射器等措施在预防HIV工作中的重要性。国际麻醉品管制局——它强调自己的公正、独立和依靠证据——有帮助阻止现在全世界许多地方正在出现和爆发的由注射导致的HIV疫情的历史性机会。
但是，该局已经成为有效预防和治疗HIV和化学物质依赖的项目的障碍。国际麻醉品管制局的年度报告中充满了疏忽和歪曲，既缺乏科学的证明，也缺乏对其法律观点的证明。国际麻醉品管制局代表所进行的国家访问没有强调加快HIV传播和明确代表了人权侵犯的执法模式。虽然该局有责任确保全球能够得到合法的鸦片，但它没有采取行动来帮助那些准确估计了其鸦片替代治疗——已经显示能够有效减低HIV风险和增加抗逆转录病毒药物治疗的坚持性——需要的国家。
该局强调其职责中的毒品控制方面。但是其2005年年度报告中18次提到吸毒加速各国的HIV传播的作用。很明显，该报告像国际麻醉品管制局的其他文件一样，没有敦促各国继续进行已经证明了的降低注射吸毒者中的HIV传播的战略。虽然联合国毒品公约明确要求对吸毒者进行治疗，但国际麻醉品管制局仍然对有效的化学物质依赖项目的短缺和以毒品治疗和康复的名义进行的虐待保持沉默。
为了捍卫吸毒者的人权，提高问责和公民社会的参与/参与性，整个联合国系统进行了降低注射吸毒者中的HIV感染的工作。在这一背景下，国际麻醉品管制局是一个例外：一个封闭的机构，不向任何人负责，它在损害公共健康的情况下关注毒品控制，并且敦促国家政府也这样做。
国际麻醉品管制局成员反对或试图阻碍其他联合国机构和代表的以证据为基础的建议。
·国际麻醉品管制局成员直言反对消毒注射器项目和鸦片替代治疗，尽管联合国爱滋病规划署（UNAIDS）、世界卫生组织、联合国毒品与犯罪署（United Nations Office on Drugs and Crime，UNODC）和国际麻醉品管制局本身都发现这些措施是HIV预防中有效和重要的组成部分。2002年，国际麻醉品管制局主席错误地声称，发放消毒注射器违反了联合国毒品公约。2005年，一份由来自俄罗斯的国际麻醉品管制局成员签署的备忘录中包含大量对事实的错误陈述，有意诋毁使用美沙酮治疗鸦片成瘾的做法。
·该局还试图压制支持更全面的HIV预防途径的联合国代表。例如在2006年，联合国秘书长非洲HIV/爱滋病问题特使（UN Secretary-General's Special Envoy for HIV/AIDS in Africa）斯蒂芬·刘易斯（Stephen Lewis）肯定地评论了加拿大的数据，该数据显示温哥华的安全注射设施降低了HIV风险。第二天，他接到了国际麻醉品管制局秘书处的愤怒电话/愤怒的电话，保证说该局会给秘书长写信，敦促他谴责刘易斯支持“鸦片窟”。在这封信中，国际麻醉品管制局表达说/表示，不相信“任何联合国官员会作出这种发言”，并且要求刘易斯收回此发言。
国际麻醉品管制局的报告表扬侵犯人权的政府。
·该局一个代表团在2004年访问了泰国，当时正值警察部队开始“禁毒战争”几个月之后，人权专家证实了其中存在法外处决，定额逮捕，使用黑名单和拘留数万人，包括许多没有吸毒史的人。在访问之后发出的报告中，该局没有谴责大逮捕；反而对泰国政府努力调查杀戮表达了赞赏，尽管人权团体发现政府不允许进行任何独立的调查。
·2004年，在保加利亚要求监禁持有任何数量的任何非法药品的人之后，害怕逮捕导致毒品注射率和注射器共用率急剧上升。国际麻醉品管制局代表在2005年访问了保加利亚，但该局的报告没有提到严厉的禁毒法及其影响，反而注意到国家毒品控制立法“发展良好”。
·在俄罗斯，当局在2005年采取行动扭转了一项已经减少了由于非常少量的毒品而被监禁的人数的改革。大规模的长期监禁被认为助长了监狱过度拥挤和俄罗斯的HIV疫情是全世界增长最快的之一这个事实。国际麻醉品管制局代表在这场讨论期间访问了俄罗斯，但该局的后续报告没有提到任何关于这一问题的讨论或关于该政策的人权意义的关切。国际麻醉品管制局只对俄罗斯的毒品滥用程度表达了关切，还鼓励了HIV与毒品治疗服务之间的协调合作。
·从1990年开始，中国把联合国的国际禁毒日（International Day against Drug Abuse and Illicit Drug Trafficking）当成作审判秀的日子，毒贩子在审判中被判处死刑，有时群众同时齐声喊着“杀，杀”。数十人被处决。尽管国际麻醉品管制局对敏感执法表示了支持，但该局无论是在中国还是在所访问的其他国家，都既没有批评这种做法，也没有批评骚扰那些试图获得消毒注射工具者的政策。
该局在在损害公共健康的情况下强调毒品控制，对扩散表示担忧而不是赞扬有科学证明的减低HIV和其他伤害的措施。
·虽然该局承认世界卫生组织在2005年将美沙酮和丁丙诺啡加入了其《基本药物示范目录》（Model List of Essential Medicines），但该局没有作出公开的努力，在注射吸毒人数众多的国家中提倡鸦片替代治疗（OST）。它也没有强调鸦片替代治疗是HIV护理和治疗的基本工具。虽然乌克兰、中国、马来西亚和伊朗近年来已经采取行动扩大鸦片替代治疗和针具交换项目，以便控制HIV，但国际麻醉品管制局没有对这些进展表达赞赏或满意。该局反而对美沙酮和丁丙诺啡扩散表达了担忧，并且敦促世界卫生组织提倡对这些药物加紧控制。
尽管缺乏国际法和HIV政策方面的专门技术，但该局还是发出了关于减低危害的法律解释和声明。
·根据他们所发表的简历，该局13名成员中没有一人受过国际法方面的正式培训，尽管这一证书对解释公约规定来说十分重要。在替代治疗、针具交换和安全注射设施的案例中，国际麻醉品管制局成员的声明与该局自己的法律顾问和国内专家的研究成果相抵触。
·尽管吸毒对HIV传播具有集中作用，但该局没有一名成员在有同行评审的刊物上发表过关于HIV/爱滋病的文章，而且很少有人在其简历中列举出有任何HIV治疗或预防经验。
该局秘密地进行工作，没有问责机制。
·国际麻醉品管制局会议对观察家关闭，看不到会议记录。
·在对事实作出错误陈述时，国际麻醉品管制局利用其与该局的从属关系，也没有为成员国或社群组织提供的争论主张，寻求澄清或提供修正的公开机制。
·国际麻醉品管制局的报告中有选择性和不一致地引用资料。
·国际麻醉品管制局不事先公开其国家访问，也不召集公开听证或提供其他征求意见的机会。
·尽管联合国秘书长呼吁在联合国中加大透明度和与公民社会的互动，但国际麻醉品管制局的网站上没有关于该局的预算或工作人员的信息。国际麻醉品管制局的秘书长——由联合国支付薪水——对来自受影响群体或非政府组织的信息请求反应迟钝。
建议
为了改进问责，应对HIV疫情和满足其评估联合国毒品公约遵守情况的指令，国际麻醉品管制局必须变革。
·国际麻醉品管制局应该定期评估化学物质依赖治疗的供应和是否足够。它应该提供技术援助，以便帮助各国准确地估计鸦片替代治疗需要，支持正在争取扩大这种治疗的政府，并且鼓励那些尚未提供这些救命治疗的政府寻找安全有效的方法来做这件事。
·国际麻醉品管制局应该为其关于吸毒与健康的评论引用科学证据，为其法律解释引用法律根据。它应该为其年度报告提供信息来源，为联合国成员国和公民社会团体提供提出修正或补充信息的机会。
·国际麻醉品管制局应该提供更多的与联合国成员国、有有关权限的联合国机构、公民社会和HIV/爱滋病专家交流的机会。国际麻醉品管制局国家工作中应该包括更多的与这些团体合作的机会。
·世界卫生组织、联合国经济与社会理事会（ECOSOC）和联合国成员国应该确保国际麻醉品管制局/管理成员中包括有HIV/艾滋病政策和国际法方面的专门技术的人。
·国际麻醉品管制局应该明确地制订出公开的指导方针，以便澄清国际麻醉品管制局成员何时是代表该局讲话，以及如何修正对事实的错误陈述，经济与社会理事会应该对此进行评估。
·联合国秘书长应该委托对国际麻醉品管制局进行独立评估，包括对该局关于健康的发言进行科学评估，并且对该局成员的独立性和专门技术进行调查，特别关注HIV、国际法和人权问题。
I.序
每一年的二月底或三月，全世界的电视和报纸都会播出和刊登“联合国谴责放松大麻管制的国家”或“联合国抨击毒品注射室”等标题。（1）这些故事来自国际麻醉品管制局（INCB）——一个由13个人组成，表面上独立的机构，它不代表联合国讲话，却是联合国毒品控制系统中不可或缺的一部分——的年度报告。
像所有国际毒品控制机构一样，国际麻醉品管制局在全球应对HIV/爱滋病的工作中扮演了重要的角色。HIV正在世界上有些地方迅速扩散，这些地方显著比例的HIV感染与非法毒品注射有关。联合国爱滋病规划署（UNAIDS）估计，在除撒哈拉以南的非洲之外的地区，将近30%的HIV感染是在注射吸毒者中发生/感染的。（2）现在组成独立国家联合体/独联体的前苏联国家，南亚和东南亚许多地区，欧洲部分地区，中东和拉丁美洲都面临着由注射推动/引起的HIV疫情。在其中许多地方，对使用非法毒品的/进行严厉刑罚和吸毒者被社会边缘化，阻碍了为毒瘾、HIV或其他健康问题提供的服务的实施和利用。由于求助意味着冒被逮捕或受到社会制裁的危险，吸毒者经常处于HIV预防服务、治疗或护理的影响范围之外。
联合国系统已经认识到了毒品政策对HIV预防的重要性，并且任命联合国毒品与犯罪署（UNODC）作为所有与注射吸毒有关的事务的召集机构，因为它涉及HIV/爱滋病问题。（3）国际麻醉品管制局位于维也纳的联合国毒品与犯罪署办公室中，配备有28名联合国毒品与犯罪署秘书处雇员，它是国际毒品控制工作——其中还包括麻醉药品委员会（Commission on Narcotic Drugs，CND）和联合国毒品与犯罪署——中的一部分（见附录A）。
本报告集中于国际麻醉品管制局的行动对全球应对HIV工作的重要性。由于国际麻醉品管制局的程序对公众关闭，由于该局不让人们看到它给各国政府写的信或会议备忘录，还由于该局没有选择访问或举行会议的国家的公开程序，该局的工作很难估计。本报告中的研究成果是根据对各种材料进行的回顾作出的，其中包括国际麻醉品管制局的年度报告和特别报告，国际麻醉品管制局主席和成员的讲话，以及联合国关于HIV和毒品政策的其他文件。本报告的研究者接触了四名前任和现任的该局成员以及国际麻醉品管制局秘书处，以便寻求关于以下问题的信息：该局程序的公开性，国际麻醉品管制局选择访问国家的标准，和用来确保该局成员的独立性的机制。没有一名该局成员回答。在最初的询问发出的四个月之后，国际麻醉品管制局秘书处回复了一封三句话的信，建议研究者参考国际麻醉品管制局网站。网站没有提供关于所提出的问题的信息。该局这种缺乏透明度和秘书处工作人员不愿提供信息的做法说明国际麻醉品管制局需要改革。
