在多语言社会中，少数民族语言问题承载着诸多社会内涵。在法律与政策领域，少数民族语言权利是实现其他权利的重要前提。在公共服务领域，少数民族语言在政治、司法和教育等领域的应用，是少数民族人口权益保障的关键。在经济和社会生活领域，少数民族人口的语言能力决定着他们公平参与国家经济社会生活的程度。在文化领域，民族语言关涉少数民族文化身份认同和文化的多样性发展，在少数民族文化政策中居于核心地位。因此，少数民族语言问题受到世界各国普遍关注。努力消除少数民族人口在国家生活中的语言劣势，帮助少数民族人口公平参与政治、经济、文化和社会生活，成为当代各国少数民族语言政策的核心目标。
20世纪80年代以来，随着规模扩张和一体化进程的不断推进，欧盟形成了多元语言主义政策。这一政策的目标是：鼓励语言学习；推动语言多样化发展；促进经济在多元语言环境中健康发展，让欧盟公民能够用他们自己的语言接触欧盟的法律、程序和信息。欧盟委员会对多元语言主义的解释是：多元语言主义既指个人应用数种语言的能力，也指在同一地域内多种语言社群的共存。欧洲委员会用这一词语来描述其所倡导的新政策，这一政策“创建一种有益于所有语言的使用者都能充分表达、各种语言的教与学活跃而繁荣的氛围”。见COM(2005) 596： A New Framework Strategy for Multilingualism, P 3, http：//europa.eu/languages/servlets/Doc?id=913。
欧盟扩张进程中，其内部的少数民族（少数人）语言不断增加，为体现欧盟少数民族语言政策实践的连续性，本文将欧盟前身欧共体的相关政策实践与欧盟成立后的相关政策实践作为整体对待。英语等强势语言对其他语言的威胁问题日益凸显。与之相应，某些少数民族地区对区域文化身份认同的要求也日益强烈，少数民族语言问题成为不可容回避的挑战。为保证自身的发展前景，促进内部整合的顺利进行，欧盟积极推动各成员国少数民族语言的保护和促进工作，逐渐形成了多元语言主义框架下的少数民族语言保护与发展政策。
一 欧盟的少数民族语言状况
欧盟的核心目标是实现所有成员国之间经济、社会、政治的一体化。处理好语言问题是欧盟一体化进程顺利推进的重要保证。欧盟内部语言多样，除正式认可的二十多种官方语言外，还存在着许多区域或少数民族语言。
2004年欧盟第五次扩张前，欧盟15国中使用地区性或少数民族语言的人口大约有4000万，分属于60个语言社区。其中，只有6种语言使用人口在100万以上，两种语言使用人口在50万以上。第五次扩张后，欧盟25个成员国内部的区域或少数民族语言增加到大约150种，使用这些语言的人口增加到5000万，约占欧盟总人口的1/9。欧盟将这些区域或少数民族语言分为三类：（1）欧盟一个或数个成员国内全境或某个地区特有的语言，如巴斯克语、布列塔尼亚语言、加泰罗尼亚语、弗里西亚语、撒丁语、威尔士语等；（2）一个成员国内少数民族（人口）使用，且为另一成员国官方语言的语言，如比利时、法国、意大利、丹麦境内的德语社区，德国境内的丹麦语言社区，意大利南部的阿尔巴尼亚语和希腊语社区等。（3）非区域性语言，如罗姆人或犹太人的语言（罗姆语、意第绪语），或亚美尼亚语等。See European Commission Directorate-General for Press and Communication，Many tongues, one family： Languages in the European Union，P 8, http：//ec.europa.eu/publications/booklets/move/45/en.pdf, 2004. 在这些语言中，既包括使用人口超过700万的加泰罗尼亚语（分布在西班牙、法国和意大利撒丁岛的部分地区）这样的活力较强的语言，也包括某些面临灭绝之虞的语言。根据欧洲委员会在1996年公布的《欧洲马赛克》研究报告，在当时欧盟48种少数人语言中，只有“有限的”或“没有”延存能力的有23种，另外有12种处于“将要失传”的境地。
此外，欧盟内部还存在相当数量的移民少数民族语言。经过20世纪几次较大规模的移民浪潮，欧盟已经成为移民人口集中的地区之一。据估计，2000年，35岁以下的西欧城市人口中，超过1/3的人具有移民背景：将土耳其语作为第一语言的人口，在比利时和德国西部达到总人口的2%，在荷兰达到总人口的1%；马格里布阿拉伯语是法国和比利时使用较广的移民少数民族语言；在英国，乌尔都语、孟加拉语和北印度语是广泛使用的移民少数民族语言。巴尔干地区的语言则随着来自该地区的移民的增加，分布在更广泛的欧洲地区。
作为多国家共同体，欧盟赖以发展的基本理念是共同权利、责任和民主、言论自由、法治与尊重人权。在文化多样性背景下，欧盟少数民族语言问题的核心就是如何在一体化进程中有效保护和发展少数民族语言，促进少数民族人口在经济、社会、文化和语言方面与欧盟的整体融合。这涉及法律保障、少数民族语言社区权利、少数民族语言教育体系规划、财政支持等一系列的制度框架设计，也涉及对少数民族语言保护措施与保护力度恰适性的把握。少数民族语言保护与发展问题首先是国家内部问题，欧盟作为一个超国家组织，其政策与措施如何在国家层面得到落实也至关重要。所有这些，都是欧盟在保护和促进少数民族语言过程中所面临的重大挑战。
二 欧盟少数民族语言政策的实践
自20世纪80年代开始，欧盟日益重视少数民族语言的保护。二十多年来，欧盟通过法律、行政、财政等多种实践形式来支持区域或少数民族语言的发展。欧盟针对少数民族语的各种法律与文件中，很少直接使用少数民族语言（national minority languages或ethnic minority languages）这一概念，而是普遍使用了“较少使用语言（Lesser-used European Languages）”、“区域性语言（Regional Languages）”、“区域性或少数人语言（Regional or Minority Languages）”“土著语言（indigenous languages）”等概念。欧盟很少使用“少数民族语言”这一概念的目的在于有意识地突出语言政策的法理与文化维度，避免少数民族这一词语有可能引起的关于民族自决、分离主义的联想，从而降低政治敏感度，使保护和发展少数民族语言的政策与努力能够顺利推进。
（一）从法律、政策层面促进少数民族语言的保护和发展
欧盟少数民族语言政策的法律基础是保护欧洲文化多样性的诉求。1992年，《欧共体条约》第151条明确规定，欧共体应尊重各成员国民族与宗教的多样性，积极维护欧洲共同文化遗产，促进各个成员国文化的繁荣。2000年，《欧洲联盟基本人权宪章》第22条规定CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ：C：2007：303：0001：0016：EN：PDF.：欧盟尊重成员国民族、宗教与语言的多样性。
欧洲议会在欧盟少数民族语言政策的形成和推动中发挥了领导角色。在20世纪80年代的一系列决议书中，出于尊重文化多样性、尊重表达自由的目的，欧洲议会呼吁所有欧共体成员国保护少数民族语言。欧洲议会1981年10月通过的《关于区域性语言文化的共同体宪章及少数民族权利宪章的决议》是欧共体机构首个公开支持较少使用语言的文件。Resolution of the European Parliament of 16 October 1981 on a Community charter of regional langua andcultures and a Charter of rights of ethnic minorities (OJ C 287, 9.11.1981, p. 106).ges
1983年，欧洲议会通过了《关于支持少数人语言和文化的决议》，Resolution on measures in favour of minority languages and cultures, http：//www.ciemen.org/mercator/UE20-GB.HTM. 吁请欧共体委员会加强对少数人语言和文化的支持，并呼吁欧共体的欧洲理事会（欧共体成员国首脑会议）保证欧洲议会关于少数人语言和文化权利的决议的落实。同年，欧洲议会组建了一个跨部门委员会，处理少数人语言问题，这一机构成为迄今欧洲议会中存在时间最长的跨部门委员会。
1987年，欧洲议会发布《关于区域或少数民族语言与文化的决议》，Resolution on the Languages and Cultures of Regional and Ethnic Minorities, http；//www.ciemen.org/mercator/ue21-gb.htm.这份决议在教育、法律措施、大众传媒、社会与经济等领域对保护少数民族语言提出了针对性建议，并要求欧共体的欧洲理事会和欧共体委员会为欧洲较少使用语言公署提供充足的财政支持。在教育领域，欧洲议会建议欧盟成员在国内相关地区正式建立区域性或少数人语言的教育体系，包括从学前教育到大学教育及成人教育的全部过程。《决议》还建议在少数人群体居住区域的地方政府通过行政与法律措施为区域或较少使用语言提供法律依据。在大众传媒领域，《决议》呼吁在保障区域或少数人语言广播节目的连续性与有效性的前提下，增强这类语言的广播节目在公共广播电台和私人广播电台中的播出，并确保少数人群体语言广播节目能够得到与多数人群体的语言节目一样的政府资助。在经济和社会领域，《决议》提议在公众关注的领域、路标及其他公共标志、产品标签等消费信息领域中使用区域性或少数人语言。这份决议使欧洲议会在少数民族语言保护方面比以往各种多边或双边条约迈出了更大的步伐。
1994年，欧洲议会通过了《关于欧共体内部语言和文化上的少数人决议》，要求欧共体制订各类政策时应考虑较少使用语言的使用者的需要，包括支持欧洲较少使用语言公署（EB LUL）。
2001年，欧洲议会通过了《关于区域性和较少使用语言的决议》，该决议明确支持再次为较少使用语言的发展提供资助，支持对《欧洲联盟基本人权宪章》第22条的履行，并指出欧盟有义务要求其成员国及申请加入的国家在本国边界内发展文化并促进语言的多样性。
2003年9月，欧洲议会通过了《关于欧盟扩大及文化多样性背景下区域性及较少使用语言——欧盟中的少数民族语言——的决议暨向欧盟委员会的提议》。European Parliament resolution with recommendations to the Commission on European regional and lesser-used languages - the languages of minorities in the EU - in the context of enlargement and cultural diversity, http：//www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20030904+ITEMS+DOC+XML+V0//EN#sdocta12.决议要求欧盟委员会根据《欧共体条约》相关条款在2004年3月底之前提出一项包括区域性或少数人语言在内的关于语言多样性和语言学习在内的法律性提议，并为欧盟可能实施的语言多样性行动计划提出定义区域性或少数人语言的科学标准。该决议的附件包括两项提案，一是采取法律上的行动，建立一个包括欧盟内部区域性或少数人语言在内的语言多样性与语言学习机构，以执行欧盟委员会的各项行动计划，推动欧盟语言多样性环境的建设；一是采取法律上的行动，建立一个多年度的语言多样性（包括区域性或少数人语言、手语）和语言学习的计划，并要求为创造多元语言的氛围提供具体的财政拨款，将其中的一定比例用于欧盟区域性或较少使用语言项目。附件还分别对欧洲议会自身、欧盟委员会、较少使用语言社区、欧盟成员国提出了促进语言学习和多性的要求。
除欧洲议会外，欧盟理事会、地区委员会以及社会与经济委员会都曾以官方文件的形式强调对区域性或少数人语言的保护，其中欧盟委员会实际上充当了欧洲议会相关决议执行者的角色。
（二）成立推动保护和发展少数民族语言的专门机构
1982年，欧洲议会下属机构推动成立了非政府组织欧洲较少使用语言公署（EB LUL），为欧盟所有成员国的较少使用语言搭建起了合作交流的网络。这一组织创建了相关的研究访问项目，创办了对外发布的时事通讯《联络－公告》，成立了新闻通讯社Eurolang等部门，为较少使用语言的保护与促进工作，提供了信息交流与网络合作的平台。
1987年，欧共体委员会建立了墨卡托网络（Mercator Network），意在推动少数民族和区域性语言的应用研究，并为欧共体内部的语言社区之间的合作与交流提供工作平台。这一网络的主要工作是收集、保存和分析欧洲区域性或少数人语言的相关信息与文献，并发布相关信息。墨卡托网络在欧洲建有三个研究中心，分别在西班牙的加泰罗尼亚地区、荷兰的弗里斯兰地区和英国的威尔士地区，这三个地区的区域性语言都充满活力。三个研究中心的工作各有侧重点，巴塞罗那的加泰罗尼亚中心侧重语言法规的研究，弗里斯兰中心关注所有层次的语言教育，威尔士大学中心主要研究少数民族语言与媒体。欧盟委员会还与欧洲较少使用语言公署联合主办了一个年度性的研讨会，旨在总结欧洲较少语言保护与促进的进展情况。
《欧洲联盟条约》签署之后，欧盟建立了一个地区委员会（the Committee of the Regions），这一新机构对较少使用语言的保护与发展采取了更为积极的态度。2001年，该委员会采纳了《关于促进区域性和少数人语言的意见》的报告。Opinion on the Promotion of Regional and Minority Languages，CdR 86/2001 fin EN/o.
2004年，为回应欧洲议会的一项要求，欧洲委员会启动了关于创建欧洲语言学习和语言多样性办公室的可行性研究。在研究结论中，欧洲委员会提出了两项选择：创建一个专门负责此项事务的办公室，或建立“语言多样性中心”欧盟网络。Feasibility Study concerning the Creation of a European Agency for Linguistic Diversity and Language Learning, Final Report, 2005, http：//europa.eu.int/comm/education/policies/lang/doc/linguistic_diversity_study_en.pdf.
（三）提供财政支持，通过各类专门项目促进少数民族语言的发展
1.通过直接行动，为少数民族语言发展提供支持
1982年，在欧洲议会的提议下，欧共体设立了一项专门的预算支出，用于推动和保护区域或少数民族语言，其支持的项目包括教育、文化和一般性的语言促进等领域，也资助以语言为主题的会议。1983年启动的区域或少数人语言文化保护和促进行动、欧洲较少使用语言公署和后来建立的墨卡托网络的三个研究中心都是其重点资助对象。1996年，欧盟委员会资助完成并以其名义发布的《欧洲马赛克报告》，从实证的角度研究了欧盟的少数民族语言问题，European Commission, Euromosaic： The Production and Reproduction of the Minority Language Groups in the European Union, (Luxembourg： Office for Official Publications of the European Communities, 1996).指出语言多样性是一种（经济上的）机遇而非（传统上所认为的）阻碍物，因此欧盟应当在少数人群体语言保护方面承担相应的职责。
1997－2000年间，促进和保护区域或少数人语言和文化行动资助了392个直接针对语言的项目，远远高于同期欧盟所有其他行动中专门支持区域性或少数人语言的项目总数。Francois Grin, Tom Moring, et al., Support for Minority Languages in Europe. P 14, European Centre for Minority Issues and European Bureau for Lesser Used Languages, http：//ec.europa.eu/education/policies/lang/lang uages/langmin/files/support.pdf.
2.通过各种行动计划促进少数民族语言的发展
除专门针对区域性或少数人语言的保护行动外，欧盟还通过一系列的行动计划，促进语言保护与发展。这些行动计划可分为三类：语言促进类行动计划、与语言促进相关的行动计划以及资助语言促进相关行动的非语言类行动计划。关于欧盟各项行动计划的介绍，可参阅Franois Grin, Tom Moring, et al., Support for Minority Languages in Europe. P 46～64。
（1）语言促进类行动计划。欧盟的语言促进类行动计划主要有舌头行动（Lingua）、多语言信息社会计划（MLIS）、语言工程（LE）、人类语言技术（HLT）、2001欧洲语言年（EYL 2001）、促进语言学习和语言多样性：行动计划2004－2006等。
“舌头行动”是欧盟促进语言多样性和语言学习的第一个综合性项目，这一项目从1989年开始实施，此后语言就成为欧盟在教育、培训领域的核心项目。“舌头行动”主要指向欧盟的官方语言，但根据其组织原则，它必须优先考虑那些较少使用和较少教授的官方和准官方语言。2000年以来，这个行动主要支持欧盟内部语言多样性项目，推动语言教育与学习。在它所支持的欧盟新成员国和正在申请入盟的国家的官方语言中，不少属于区域性或少数人语言。
“多语言信息社会计划”致力于促进信息社会的语言多样性，其预算的4.3%（647，675欧元）用于支持区域性或少数人语言项目。Francois Grin, Tom Moring, et al., Ten Years of EU Support for Regional or Minority Languages： a Financial Assessment, P6, http：//www.unige.ch/eti/elf/docs/RML_support_DT1.pdf.
“人类语言技术行动”和“2001欧洲语言年”面向所有的语言项目，向区域性或少数人语言开放。在所语言类行动计划中，“2001欧洲语言年”分配给区域性或少数人语言的经费份额最高，占总预算的14.73%（758,008欧元）。Francois Grin, Tom Moring, et al., Ten Years of EU Support for Region元al or Minority Languages： a Financial Assessment, P11.从2001年起，欧盟还支持欧洲理事会组织一年一度的欧洲语言日（9月26日），旨在唤起相互依赖日益加深的欧洲公众对语言学习的重视。
“促进语言学习和语言多样性：行动计划2004－2006”是欧盟在2004－2006年执行的一项大型语言促进计划。该计划依托欧盟同期正在进行的其他行动计划（如“苏格拉底计划”下的各种行动、“达•芬奇计划”等）展开，不占用专门的欧盟预算。这一行动计划的基本目标是：建立从学前教育到成人教育的终身化语言学习机制；创造更好的语言教育环境；建构语言友好环境；建立基于欧盟语言学习促进架等。此外，还提出了欧盟公民的语言学习目标：“‘母语加两种语言’：从小开始”。COM(2003) 449： Promoting Language Learning and Linguistic Diversity：An Action Plan 2004 - 2006，P8.这项行动计划支持的语言囊括了欧盟内部的大、小语种，既包括移民语言和具有“民族性”地位的语言，也包括欧盟在全球的主要贸易伙伴国家的语言，以及区域性或少数人语言。为实现该计划的目标，欧盟提出了47个具体行动，继“行动计划2004－2006年”之后，欧盟又提出了2007－2013年间的终身学习计划，以延续前者的影响，进一步推动语言学习和语言多样性。COM(2007) 554： Commission of the European Communities, Report on the implementation of the Action Plan “Promoting language learning and linguistic diversity”，P20, http：//eu2007.min-edu.pt/np4/en/?newsId=52&fileName=st13346.en07.pdf.
（2）与语言促进相关的行动计划。这类行动计划又可以分为两类，一类是部分内容指向语言促进目标的行动计划的；另一类不包含直接的语言目标，但与语言促进有关联的行动计划。
部分内容指向语言促进目标的行动计划包括：欧盟多语言无线广播与电视服务计划行动（European multilingual radio and television services programme）、开放与远程教育（ODL）以及苏格拉底计划（包括Socrates I，Socrates II）所属的伊拉兹马斯（Erasmus）,夸美纽斯（Comenius）, 亚里安（Arion）及成人教育（Adult Education）等计划行动。这些计划匀未安排直接针对区域性或少数人语言保护项目，但它们通过推动多语言媒体服务、多媒体教育以及语言学习等方式，从不同角度促进少数人语言的学习。“伊拉兹马斯行动”支持作为教学语言的区域性或少数人语言项目，“夸美纽斯行动”也支持将区域性或少数人语言作为教学内容或教学语言的教育机构。在“亚里安行动”中，那些在教育体系中被教授或用于教育体系的语言都符合支持标准。“成人教育计划”在1997至1998年间曾经资助了两个区域性或少数人语言保护项目。
不包含直接的语言目标，但与语言促进有关联的行动计划有包括：欧洲青年（the Youth for Europe）、达•芬奇（ Leonardo da Vinci）、连接（Connect）、万花筒（ Kaleidoscope）、拉斐尔（Raphael）、阿丽亚娜（Ariane）、信息2000（INFO 2000）、媒介II（Media II）及好客（Philoxenia）、e内容（eContent - European digital content for the global networks）、文化2000（Culture 2000）、文化2007-2013（Culture 2007-2013）等。这类计划尽管没有直接指向语言，但在某些情况下也会涉及区域性或少数人语言。例如，“达•芬奇计划”在1995年至2000年曾资助过两个区域性或少数人语言保护项目，受资助对象是作为第三方的职业交流机构。“欧洲青年计划”为使用区域性或少数人语言的青年人提供了与其他欧盟成员国、欧盟经济区成员国及申请加入欧盟的国家的青年之间广泛交流的机会，语言项目是其优先支持对象。“媒介II计划”是欧盟“媒介计划”（Media）和后来的“媒介加计划”（Media plus）的新版本，其目标是支持欧盟视听产业发展，这一项目对区域性或少数人语言扶持作用主要体现在它特别关注视听媒介领域“生产能力低以及（或者）那些受地理或语言区域限制的国家的特殊需求”。Francois Grin, Tom Moring, et al., Support for Minority Languages in Europe, P 53.“拉斐尔计划”涉及区域性或少数人语言文化遗产的保护。“万花筒计划”对区域性或少数人语言项目进行了资助，其中1997年至1999年间支持了31个区域性或少数人语言保护发展项目，支出占总预算的0.59%。“连接计划”的目标是在欧盟各类计划（如培训、教育、创新、文化、新技术等）间建立连接关系，1999年它资助了区域性或少数人语言项目，支出占其预算的1.7%。“e内容计划”是“欧盟多语信息社会计划”和“信息2000计划”在2000年以来的延续，2001至2005年间，它向1个区域性或少数人语言项目提供了资助。“文化2000”是欧盟设立的一个为期7年的多年度文化促进项目，执行时间为2000－2006年，总预算为2.365亿欧元。该项目的目标是“鼓励文化的创造性和流动性，推动文化资源向所有人开放，促进艺术和文化的传播、文化间对话以及欧盟公民的历史知识”，http：//ec.europa.eu/culture/eac/culture2000/cult_2000_en.html.它支持的项目遍及文化遗产、翻译、艺术表演、视觉艺术、出版与材料、文学等领域。2000－2004年间，“文化2000计划”资助了6个与区域性或少数人语言相关的文化项目，占其总预算的0.15%。“文化2007－2013计划”是欧盟继“文化2000计划”后推出的又一跨年度大型文化计划，执行时间为2007－2013年，总预算为4亿欧元。该计划的总目标是：通过发展参与国的创作者、文化表演者和文化机构之间的文化合作，增强欧盟人在以公共文化遗产为基础的文化领域的共享空间，激发欧盟公民意识的养成。DECISION No 1903/2006/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 December 2006：establishing the Culture Programme (2007-2013)，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_378/l_37820061227en00220031.pdf.这一计划支持的行动包括：a. 文化行动（多年度多方合作行动、合作措施、专项行动）；b. 支持活跃在欧盟文化领域的实体；c. 支持欧盟文化合作领域和文化政策发展领域的信息收集、分析和传播，支持相关项目尽量扩大其影响。从支持范围来看，这一计划将和“文化2000计划”一样，对欧盟区域或少数人语言发展产生积极影响和实质性的推动。
（3）资助语言促进相关行动的非语言类行动计划。这类行动计划主要是由欧盟结构基金（Structural Funds）和团结基金（Cohesion Fund）支持的计划。欧盟结构基金和团结基金是欧盟为推动各类促进经济与社会整合的行动和计划而建立的。结构基金有4个，分别是欧盟区域发展基金（ERDF）、欧盟社会基金（ESF）、欧盟农业指导和保护基金（EAGGF）“指导”部分、渔业指导金融工具（FIFG）。结构基金所支持的行动计划有3类，分别是欧盟优先目标、社区行动和创新措施。欧盟委员会的区域政策将优先目标分为3个层次：目标1，帮助落后地区进行追赶发展；目标2，支持产业领域、乡村、城市或渔业区经济和社会转型中面临的结构性困难；目标3，推动培训和就业领域的现代化。欧盟委员会的区域政策将优先目标分为3个层次：目标1，帮助落后地区进行追赶发展http：//ec.europa.eu/regional_policy/intro/regions5_en.htm#1。这些项目尽管与语言没有直接关系，但却对促进语言多样性多有助益。欧盟社会基金所资助的文化行动间接支持了区域性或少数人语言促进与保护。欧盟区域发展基金资助的“优先目标”可以改善升区域性或少数人语言地区旅游业的基础条件，减缓此类地区人口的外迁速度，从而保护当地的区域性或少数人语言。在欧盟区域发展基金所资助的“社区行动”“Interreg II行动”中，区域性或少数人语言促进被纳入考虑之中，1996－1999年间，这一行动资助了73个直接针对区域性或少数人语言的项目。欧盟农业指导和保护基金（EAGGF）“指导”部分支持的“领导行动” (Leader)和“领导行动II”(Leader II)，也通过提升区域性或少数人语言地区的基础条件和生活条件，起到了间接支持当地语言发展的作用。
欧盟在区域性或少数人语言保护领域进行许多了积极行动并取得了丰富成果。但在多种复杂因素的制约下，欧盟少数民族语言政策本身及其执行过程存在着明显的局限。例如，欧盟保护少数民族语言的法规不足，而且缺乏约束力。受法律框架和现实条件双重制约，欧盟机构在处理文化、语言这类议题时，必须依据辅助原则来开展行动，政策执行困难重重。此外，对移民少数民族语言权利的忽视也是欧盟在少数民族语言保护领域的一个“硬伤”。2000年以后，欧盟虽然对移民少数民族语言开始有所重视，但从根本上讲，对移民少数民族语言的保护力度还非常有限。
三 欧盟少数民族语言政策实践对中国的启示
欧盟从落实少数人权利、促进自身的整合统一、保护欧洲文化多样性等角度出发，构建了多元语言主义框架下的少数民族语言保护与促进政策。这一政策本质上有利于消除少数民族人口在全球化和现代化进程中语言边缘感，有助于增强其文化归属感和生活幸福感。欧盟的经验为我国提供了丰富的启示。
1.在新的时代背景下发展和完善少数民族语言政策
从国际环境来看，首先，从法理和道义上讲，国家对少数人权利的保护负有积极义务已经成为国际社会的共识。这些积极义务包括：通过适当立法、优惠政策、特别措施、资源支持、促进多元文化教育和跨文化教育、促进平等参与等积极作为，全面推进少数民族文化权利的落实。参阅周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社，41～47页，2002。民族语言作为少数民族人口文化权益保障的核心因素，是少数民族权利保护的重点领域之一，我国应该发展和完善相关政策，更加积极、主动地保护和发展少数民族语言。其次，跨境民族的存在，使少数民族语言成为国家间争夺影响力的阵地。我国有三十多个少数民族属于跨境民族，只有积极保护、发展这些民族的传统语言文化，才能增强这些少数民族的人口在语言、文化上的国家认同感，并扩大我国文化的对外影响力。
从国内环境来看，首先是少数民族语言面临现代化进程的严峻挑战。随着我国现代化进程的快速推进，在市场经济的冲击下，少数民族原有的生活习俗、文化传统日益衰落并快速“遗产化”、“碎片化”，一些少数民族人口产生文化失落感和疏离感。民族地区与国内发达地区日益扩大的发展差距也使部分少数民族人口对自己的民族语言、民族传统文化认同感下降。这些因素导致少数民族语言面临传承危机，对我国的文化多样性带来挑战。其次，随着经济的发展，我国已经进入人口高流动性阶段。语言能力上的劣势在很大程度上制约了少数民族人口的自由流动、就业和个人发展，使他们不能够平等地参与社会竞争，从而制约了民族地区经济整体发展，也潜在影响了民族关系的融洽。
因此，在新的时代背景下，我国应当针对不同少数民族语言的活力保持状况，采取积极措施，发展和完善少数民族语言政策。这将为全球化背景下我国民族地区的全面发展和长治久安赢得战略先机。
2.以完善“双语”教育体系为抓手，促进少数民族语言保护与发展
全面提高少数民族人口的语言能力是保护和发展少数民族语言的关键。现阶段，提高少数民族语言人口语言能力的有效“抓手”就是积极完善民族地区的“双语”教育体系。
在“双语”中，国家通用语言是从心理上、情感上和价值观念上将全国各民族人民紧紧凝聚在一起的最重要的文化纽带，是巩固中华民族“多元一体”的文化格局的基石。母语是少数民族传承民族文化和凝聚民族情感的基本载体。国家通用语言的习得、使用关系到少数民族人口对国家历史的认同感和社会归属感。母语的学习、使用关系到少数民族人口民族文化身份的归属感和幸福感。
因此，要从增强少数民族人口发展竞争的文化资本、增加国家凝聚力和文化认同感的战略高度，加快完善民族地区双语教育制度。国家应该以更大的力度、更大的投入努力解决民族地区语言教育整体水平落后、师资不足等问题，尽快构建旨在全面提高少数民族人口语言能力的高质量的“双语”型继续教育、全民教育体系。
3.为少数民族语言保护和发展创造良好的语言环境
少数民族语言保护和发展的目的是保持与增强其活力。提供良好的语言环境是保护少数民族语言的必要条件。这要求国家在司法、行政、传媒、教育培训和公共服务等社会生活领域为少数民族语言文字提供更多的应用空间。还应该鼓励民族地区的人口相互学习彼此的语言，增进民族地区各族人口之间相的理解和交融，为少数民族语言注入更多的活力。
4.从民族地区整体发展的战略高度促进少数民族语言保护与发展工作
现阶段，我国民族地区发展水平落后于全国总体水平，民族工作的最主要任务是加快民族地区的整体发展。少数民族语言的保护和促进只有与民族地区政治、经济、文化和社会生活整体发展结合起来，才能取得实质效果。这要求加快民族地区经济、社会的发展速度，不断缩小少数民族人口与国内发达地区人口之间的物质生活和文化生活水平差距，激发少数民族人口对本民族语言、文化的自豪感以及学习使用本民族语言的意愿。
本文系国家民委文宣司与中国社会科学院文化研究中心合作研究课题“中国少数民族文化发展战略研究”子项目“国外少数民族文化政策研究”成果之一。
作者：惠 鸣，中国社会科学院文化研究中心助理研究员
孟 远，北京化工大学文法学院副教授
来源： 中国少数民族文化发展报告（2008）
20世纪80年代以来，随着规模扩张和一体化进程的不断推进，欧盟形成了多元语言主义政策。这一政策的目标是：鼓励语言学习；推动语言多样化发展；促进经济在多元语言环境中健康发展，让欧盟公民能够用他们自己的语言接触欧盟的法律、程序和信息。欧盟委员会对多元语言主义的解释是：多元语言主义既指个人应用数种语言的能力，也指在同一地域内多种语言社群的共存。欧洲委员会用这一词语来描述其所倡导的新政策，这一政策“创建一种有益于所有语言的使用者都能充分表达、各种语言的教与学活跃而繁荣的氛围”。见COM(2005) 596： A New Framework Strategy for Multilingualism, P 3, http：//europa.eu/languages/servlets/Doc?id=913。
欧盟扩张进程中，其内部的少数民族（少数人）语言不断增加，为体现欧盟少数民族语言政策实践的连续性，本文将欧盟前身欧共体的相关政策实践与欧盟成立后的相关政策实践作为整体对待。英语等强势语言对其他语言的威胁问题日益凸显。与之相应，某些少数民族地区对区域文化身份认同的要求也日益强烈，少数民族语言问题成为不可容回避的挑战。为保证自身的发展前景，促进内部整合的顺利进行，欧盟积极推动各成员国少数民族语言的保护和促进工作，逐渐形成了多元语言主义框架下的少数民族语言保护与发展政策。
一 欧盟的少数民族语言状况
欧盟的核心目标是实现所有成员国之间经济、社会、政治的一体化。处理好语言问题是欧盟一体化进程顺利推进的重要保证。欧盟内部语言多样，除正式认可的二十多种官方语言外，还存在着许多区域或少数民族语言。
2004年欧盟第五次扩张前，欧盟15国中使用地区性或少数民族语言的人口大约有4000万，分属于60个语言社区。其中，只有6种语言使用人口在100万以上，两种语言使用人口在50万以上。第五次扩张后，欧盟25个成员国内部的区域或少数民族语言增加到大约150种，使用这些语言的人口增加到5000万，约占欧盟总人口的1/9。欧盟将这些区域或少数民族语言分为三类：（1）欧盟一个或数个成员国内全境或某个地区特有的语言，如巴斯克语、布列塔尼亚语言、加泰罗尼亚语、弗里西亚语、撒丁语、威尔士语等；（2）一个成员国内少数民族（人口）使用，且为另一成员国官方语言的语言，如比利时、法国、意大利、丹麦境内的德语社区，德国境内的丹麦语言社区，意大利南部的阿尔巴尼亚语和希腊语社区等。（3）非区域性语言，如罗姆人或犹太人的语言（罗姆语、意第绪语），或亚美尼亚语等。See European Commission Directorate-General for Press and Communication，Many tongues, one family： Languages in the European Union，P 8, http：//ec.europa.eu/publications/booklets/move/45/en.pdf, 2004. 在这些语言中，既包括使用人口超过700万的加泰罗尼亚语（分布在西班牙、法国和意大利撒丁岛的部分地区）这样的活力较强的语言，也包括某些面临灭绝之虞的语言。根据欧洲委员会在1996年公布的《欧洲马赛克》研究报告，在当时欧盟48种少数人语言中，只有“有限的”或“没有”延存能力的有23种，另外有12种处于“将要失传”的境地。
此外，欧盟内部还存在相当数量的移民少数民族语言。经过20世纪几次较大规模的移民浪潮，欧盟已经成为移民人口集中的地区之一。据估计，2000年，35岁以下的西欧城市人口中，超过1/3的人具有移民背景：将土耳其语作为第一语言的人口，在比利时和德国西部达到总人口的2%，在荷兰达到总人口的1%；马格里布阿拉伯语是法国和比利时使用较广的移民少数民族语言；在英国，乌尔都语、孟加拉语和北印度语是广泛使用的移民少数民族语言。巴尔干地区的语言则随着来自该地区的移民的增加，分布在更广泛的欧洲地区。
作为多国家共同体，欧盟赖以发展的基本理念是共同权利、责任和民主、言论自由、法治与尊重人权。在文化多样性背景下，欧盟少数民族语言问题的核心就是如何在一体化进程中有效保护和发展少数民族语言，促进少数民族人口在经济、社会、文化和语言方面与欧盟的整体融合。这涉及法律保障、少数民族语言社区权利、少数民族语言教育体系规划、财政支持等一系列的制度框架设计，也涉及对少数民族语言保护措施与保护力度恰适性的把握。少数民族语言保护与发展问题首先是国家内部问题，欧盟作为一个超国家组织，其政策与措施如何在国家层面得到落实也至关重要。所有这些，都是欧盟在保护和促进少数民族语言过程中所面临的重大挑战。
二 欧盟少数民族语言政策的实践
自20世纪80年代开始，欧盟日益重视少数民族语言的保护。二十多年来，欧盟通过法律、行政、财政等多种实践形式来支持区域或少数民族语言的发展。欧盟针对少数民族语的各种法律与文件中，很少直接使用少数民族语言（national minority languages或ethnic minority languages）这一概念，而是普遍使用了“较少使用语言（Lesser-used European Languages）”、“区域性语言（Regional Languages）”、“区域性或少数人语言（Regional or Minority Languages）”“土著语言（indigenous languages）”等概念。欧盟很少使用“少数民族语言”这一概念的目的在于有意识地突出语言政策的法理与文化维度，避免少数民族这一词语有可能引起的关于民族自决、分离主义的联想，从而降低政治敏感度，使保护和发展少数民族语言的政策与努力能够顺利推进。
（一）从法律、政策层面促进少数民族语言的保护和发展
欧盟少数民族语言政策的法律基础是保护欧洲文化多样性的诉求。1992年，《欧共体条约》第151条明确规定，欧共体应尊重各成员国民族与宗教的多样性，积极维护欧洲共同文化遗产，促进各个成员国文化的繁荣。2000年，《欧洲联盟基本人权宪章》第22条规定CHARTER OF FUNDAMENTAL RIGHTS OF THE EUROPEAN UNION，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ：C：2007：303：0001：0016：EN：PDF.：欧盟尊重成员国民族、宗教与语言的多样性。
欧洲议会在欧盟少数民族语言政策的形成和推动中发挥了领导角色。在20世纪80年代的一系列决议书中，出于尊重文化多样性、尊重表达自由的目的，欧洲议会呼吁所有欧共体成员国保护少数民族语言。欧洲议会1981年10月通过的《关于区域性语言文化的共同体宪章及少数民族权利宪章的决议》是欧共体机构首个公开支持较少使用语言的文件。Resolution of the European Parliament of 16 October 1981 on a Community charter of regional langua andcultures and a Charter of rights of ethnic minorities (OJ C 287, 9.11.1981, p. 106).ges
1983年，欧洲议会通过了《关于支持少数人语言和文化的决议》，Resolution on measures in favour of minority languages and cultures, http：//www.ciemen.org/mercator/UE20-GB.HTM. 吁请欧共体委员会加强对少数人语言和文化的支持，并呼吁欧共体的欧洲理事会（欧共体成员国首脑会议）保证欧洲议会关于少数人语言和文化权利的决议的落实。同年，欧洲议会组建了一个跨部门委员会，处理少数人语言问题，这一机构成为迄今欧洲议会中存在时间最长的跨部门委员会。
1987年，欧洲议会发布《关于区域或少数民族语言与文化的决议》，Resolution on the Languages and Cultures of Regional and Ethnic Minorities, http；//www.ciemen.org/mercator/ue21-gb.htm.这份决议在教育、法律措施、大众传媒、社会与经济等领域对保护少数民族语言提出了针对性建议，并要求欧共体的欧洲理事会和欧共体委员会为欧洲较少使用语言公署提供充足的财政支持。在教育领域，欧洲议会建议欧盟成员在国内相关地区正式建立区域性或少数人语言的教育体系，包括从学前教育到大学教育及成人教育的全部过程。《决议》还建议在少数人群体居住区域的地方政府通过行政与法律措施为区域或较少使用语言提供法律依据。在大众传媒领域，《决议》呼吁在保障区域或少数人语言广播节目的连续性与有效性的前提下，增强这类语言的广播节目在公共广播电台和私人广播电台中的播出，并确保少数人群体语言广播节目能够得到与多数人群体的语言节目一样的政府资助。在经济和社会领域，《决议》提议在公众关注的领域、路标及其他公共标志、产品标签等消费信息领域中使用区域性或少数人语言。这份决议使欧洲议会在少数民族语言保护方面比以往各种多边或双边条约迈出了更大的步伐。
1994年，欧洲议会通过了《关于欧共体内部语言和文化上的少数人决议》，要求欧共体制订各类政策时应考虑较少使用语言的使用者的需要，包括支持欧洲较少使用语言公署（EB LUL）。
2001年，欧洲议会通过了《关于区域性和较少使用语言的决议》，该决议明确支持再次为较少使用语言的发展提供资助，支持对《欧洲联盟基本人权宪章》第22条的履行，并指出欧盟有义务要求其成员国及申请加入的国家在本国边界内发展文化并促进语言的多样性。
2003年9月，欧洲议会通过了《关于欧盟扩大及文化多样性背景下区域性及较少使用语言——欧盟中的少数民族语言——的决议暨向欧盟委员会的提议》。European Parliament resolution with recommendations to the Commission on European regional and lesser-used languages - the languages of minorities in the EU - in the context of enlargement and cultural diversity, http：//www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+20030904+ITEMS+DOC+XML+V0//EN#sdocta12.决议要求欧盟委员会根据《欧共体条约》相关条款在2004年3月底之前提出一项包括区域性或少数人语言在内的关于语言多样性和语言学习在内的法律性提议，并为欧盟可能实施的语言多样性行动计划提出定义区域性或少数人语言的科学标准。该决议的附件包括两项提案，一是采取法律上的行动，建立一个包括欧盟内部区域性或少数人语言在内的语言多样性与语言学习机构，以执行欧盟委员会的各项行动计划，推动欧盟语言多样性环境的建设；一是采取法律上的行动，建立一个多年度的语言多样性（包括区域性或少数人语言、手语）和语言学习的计划，并要求为创造多元语言的氛围提供具体的财政拨款，将其中的一定比例用于欧盟区域性或较少使用语言项目。附件还分别对欧洲议会自身、欧盟委员会、较少使用语言社区、欧盟成员国提出了促进语言学习和多性的要求。
除欧洲议会外，欧盟理事会、地区委员会以及社会与经济委员会都曾以官方文件的形式强调对区域性或少数人语言的保护，其中欧盟委员会实际上充当了欧洲议会相关决议执行者的角色。
（二）成立推动保护和发展少数民族语言的专门机构
1982年，欧洲议会下属机构推动成立了非政府组织欧洲较少使用语言公署（EB LUL），为欧盟所有成员国的较少使用语言搭建起了合作交流的网络。这一组织创建了相关的研究访问项目，创办了对外发布的时事通讯《联络－公告》，成立了新闻通讯社Eurolang等部门，为较少使用语言的保护与促进工作，提供了信息交流与网络合作的平台。
1987年，欧共体委员会建立了墨卡托网络（Mercator Network），意在推动少数民族和区域性语言的应用研究，并为欧共体内部的语言社区之间的合作与交流提供工作平台。这一网络的主要工作是收集、保存和分析欧洲区域性或少数人语言的相关信息与文献，并发布相关信息。墨卡托网络在欧洲建有三个研究中心，分别在西班牙的加泰罗尼亚地区、荷兰的弗里斯兰地区和英国的威尔士地区，这三个地区的区域性语言都充满活力。三个研究中心的工作各有侧重点，巴塞罗那的加泰罗尼亚中心侧重语言法规的研究，弗里斯兰中心关注所有层次的语言教育，威尔士大学中心主要研究少数民族语言与媒体。欧盟委员会还与欧洲较少使用语言公署联合主办了一个年度性的研讨会，旨在总结欧洲较少语言保护与促进的进展情况。
《欧洲联盟条约》签署之后，欧盟建立了一个地区委员会（the Committee of the Regions），这一新机构对较少使用语言的保护与发展采取了更为积极的态度。2001年，该委员会采纳了《关于促进区域性和少数人语言的意见》的报告。Opinion on the Promotion of Regional and Minority Languages，CdR 86/2001 fin EN/o.
2004年，为回应欧洲议会的一项要求，欧洲委员会启动了关于创建欧洲语言学习和语言多样性办公室的可行性研究。在研究结论中，欧洲委员会提出了两项选择：创建一个专门负责此项事务的办公室，或建立“语言多样性中心”欧盟网络。Feasibility Study concerning the Creation of a European Agency for Linguistic Diversity and Language Learning, Final Report, 2005, http：//europa.eu.int/comm/education/policies/lang/doc/linguistic_diversity_study_en.pdf.
（三）提供财政支持，通过各类专门项目促进少数民族语言的发展
1.通过直接行动，为少数民族语言发展提供支持
1982年，在欧洲议会的提议下，欧共体设立了一项专门的预算支出，用于推动和保护区域或少数民族语言，其支持的项目包括教育、文化和一般性的语言促进等领域，也资助以语言为主题的会议。1983年启动的区域或少数人语言文化保护和促进行动、欧洲较少使用语言公署和后来建立的墨卡托网络的三个研究中心都是其重点资助对象。1996年，欧盟委员会资助完成并以其名义发布的《欧洲马赛克报告》，从实证的角度研究了欧盟的少数民族语言问题，European Commission, Euromosaic： The Production and Reproduction of the Minority Language Groups in the European Union, (Luxembourg： Office for Official Publications of the European Communities, 1996).指出语言多样性是一种（经济上的）机遇而非（传统上所认为的）阻碍物，因此欧盟应当在少数人群体语言保护方面承担相应的职责。
1997－2000年间，促进和保护区域或少数人语言和文化行动资助了392个直接针对语言的项目，远远高于同期欧盟所有其他行动中专门支持区域性或少数人语言的项目总数。Francois Grin, Tom Moring, et al., Support for Minority Languages in Europe. P 14, European Centre for Minority Issues and European Bureau for Lesser Used Languages, http：//ec.europa.eu/education/policies/lang/lang uages/langmin/files/support.pdf.
2.通过各种行动计划促进少数民族语言的发展
除专门针对区域性或少数人语言的保护行动外，欧盟还通过一系列的行动计划，促进语言保护与发展。这些行动计划可分为三类：语言促进类行动计划、与语言促进相关的行动计划以及资助语言促进相关行动的非语言类行动计划。关于欧盟各项行动计划的介绍，可参阅Franois Grin, Tom Moring, et al., Support for Minority Languages in Europe. P 46～64。
（1）语言促进类行动计划。欧盟的语言促进类行动计划主要有舌头行动（Lingua）、多语言信息社会计划（MLIS）、语言工程（LE）、人类语言技术（HLT）、2001欧洲语言年（EYL 2001）、促进语言学习和语言多样性：行动计划2004－2006等。
“舌头行动”是欧盟促进语言多样性和语言学习的第一个综合性项目，这一项目从1989年开始实施，此后语言就成为欧盟在教育、培训领域的核心项目。“舌头行动”主要指向欧盟的官方语言，但根据其组织原则，它必须优先考虑那些较少使用和较少教授的官方和准官方语言。2000年以来，这个行动主要支持欧盟内部语言多样性项目，推动语言教育与学习。在它所支持的欧盟新成员国和正在申请入盟的国家的官方语言中，不少属于区域性或少数人语言。
“多语言信息社会计划”致力于促进信息社会的语言多样性，其预算的4.3%（647，675欧元）用于支持区域性或少数人语言项目。Francois Grin, Tom Moring, et al., Ten Years of EU Support for Regional or Minority Languages： a Financial Assessment, P6, http：//www.unige.ch/eti/elf/docs/RML_support_DT1.pdf.
“人类语言技术行动”和“2001欧洲语言年”面向所有的语言项目，向区域性或少数人语言开放。在所语言类行动计划中，“2001欧洲语言年”分配给区域性或少数人语言的经费份额最高，占总预算的14.73%（758,008欧元）。Francois Grin, Tom Moring, et al., Ten Years of EU Support for Region元al or Minority Languages： a Financial Assessment, P11.从2001年起，欧盟还支持欧洲理事会组织一年一度的欧洲语言日（9月26日），旨在唤起相互依赖日益加深的欧洲公众对语言学习的重视。
“促进语言学习和语言多样性：行动计划2004－2006”是欧盟在2004－2006年执行的一项大型语言促进计划。该计划依托欧盟同期正在进行的其他行动计划（如“苏格拉底计划”下的各种行动、“达•芬奇计划”等）展开，不占用专门的欧盟预算。这一行动计划的基本目标是：建立从学前教育到成人教育的终身化语言学习机制；创造更好的语言教育环境；建构语言友好环境；建立基于欧盟语言学习促进架等。此外，还提出了欧盟公民的语言学习目标：“‘母语加两种语言’：从小开始”。COM(2003) 449： Promoting Language Learning and Linguistic Diversity：An Action Plan 2004 - 2006，P8.这项行动计划支持的语言囊括了欧盟内部的大、小语种，既包括移民语言和具有“民族性”地位的语言，也包括欧盟在全球的主要贸易伙伴国家的语言，以及区域性或少数人语言。为实现该计划的目标，欧盟提出了47个具体行动，继“行动计划2004－2006年”之后，欧盟又提出了2007－2013年间的终身学习计划，以延续前者的影响，进一步推动语言学习和语言多样性。COM(2007) 554： Commission of the European Communities, Report on the implementation of the Action Plan “Promoting language learning and linguistic diversity”，P20, http：//eu2007.min-edu.pt/np4/en/?newsId=52&fileName=st13346.en07.pdf.
（2）与语言促进相关的行动计划。这类行动计划又可以分为两类，一类是部分内容指向语言促进目标的行动计划的；另一类不包含直接的语言目标，但与语言促进有关联的行动计划。
部分内容指向语言促进目标的行动计划包括：欧盟多语言无线广播与电视服务计划行动（European multilingual radio and television services programme）、开放与远程教育（ODL）以及苏格拉底计划（包括Socrates I，Socrates II）所属的伊拉兹马斯（Erasmus）,夸美纽斯（Comenius）, 亚里安（Arion）及成人教育（Adult Education）等计划行动。这些计划匀未安排直接针对区域性或少数人语言保护项目，但它们通过推动多语言媒体服务、多媒体教育以及语言学习等方式，从不同角度促进少数人语言的学习。“伊拉兹马斯行动”支持作为教学语言的区域性或少数人语言项目，“夸美纽斯行动”也支持将区域性或少数人语言作为教学内容或教学语言的教育机构。在“亚里安行动”中，那些在教育体系中被教授或用于教育体系的语言都符合支持标准。“成人教育计划”在1997至1998年间曾经资助了两个区域性或少数人语言保护项目。
不包含直接的语言目标，但与语言促进有关联的行动计划有包括：欧洲青年（the Youth for Europe）、达•芬奇（ Leonardo da Vinci）、连接（Connect）、万花筒（ Kaleidoscope）、拉斐尔（Raphael）、阿丽亚娜（Ariane）、信息2000（INFO 2000）、媒介II（Media II）及好客（Philoxenia）、e内容（eContent - European digital content for the global networks）、文化2000（Culture 2000）、文化2007-2013（Culture 2007-2013）等。这类计划尽管没有直接指向语言，但在某些情况下也会涉及区域性或少数人语言。例如，“达•芬奇计划”在1995年至2000年曾资助过两个区域性或少数人语言保护项目，受资助对象是作为第三方的职业交流机构。“欧洲青年计划”为使用区域性或少数人语言的青年人提供了与其他欧盟成员国、欧盟经济区成员国及申请加入欧盟的国家的青年之间广泛交流的机会，语言项目是其优先支持对象。“媒介II计划”是欧盟“媒介计划”（Media）和后来的“媒介加计划”（Media plus）的新版本，其目标是支持欧盟视听产业发展，这一项目对区域性或少数人语言扶持作用主要体现在它特别关注视听媒介领域“生产能力低以及（或者）那些受地理或语言区域限制的国家的特殊需求”。Francois Grin, Tom Moring, et al., Support for Minority Languages in Europe, P 53.“拉斐尔计划”涉及区域性或少数人语言文化遗产的保护。“万花筒计划”对区域性或少数人语言项目进行了资助，其中1997年至1999年间支持了31个区域性或少数人语言保护发展项目，支出占总预算的0.59%。“连接计划”的目标是在欧盟各类计划（如培训、教育、创新、文化、新技术等）间建立连接关系，1999年它资助了区域性或少数人语言项目，支出占其预算的1.7%。“e内容计划”是“欧盟多语信息社会计划”和“信息2000计划”在2000年以来的延续，2001至2005年间，它向1个区域性或少数人语言项目提供了资助。“文化2000”是欧盟设立的一个为期7年的多年度文化促进项目，执行时间为2000－2006年，总预算为2.365亿欧元。该项目的目标是“鼓励文化的创造性和流动性，推动文化资源向所有人开放，促进艺术和文化的传播、文化间对话以及欧盟公民的历史知识”，http：//ec.europa.eu/culture/eac/culture2000/cult_2000_en.html.它支持的项目遍及文化遗产、翻译、艺术表演、视觉艺术、出版与材料、文学等领域。2000－2004年间，“文化2000计划”资助了6个与区域性或少数人语言相关的文化项目，占其总预算的0.15%。“文化2007－2013计划”是欧盟继“文化2000计划”后推出的又一跨年度大型文化计划，执行时间为2007－2013年，总预算为4亿欧元。该计划的总目标是：通过发展参与国的创作者、文化表演者和文化机构之间的文化合作，增强欧盟人在以公共文化遗产为基础的文化领域的共享空间，激发欧盟公民意识的养成。DECISION No 1903/2006/EC OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 12 December 2006：establishing the Culture Programme (2007-2013)，http：//eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/oj/2006/l_378/l_37820061227en00220031.pdf.这一计划支持的行动包括：a. 文化行动（多年度多方合作行动、合作措施、专项行动）；b. 支持活跃在欧盟文化领域的实体；c. 支持欧盟文化合作领域和文化政策发展领域的信息收集、分析和传播，支持相关项目尽量扩大其影响。从支持范围来看，这一计划将和“文化2000计划”一样，对欧盟区域或少数人语言发展产生积极影响和实质性的推动。
（3）资助语言促进相关行动的非语言类行动计划。这类行动计划主要是由欧盟结构基金（Structural Funds）和团结基金（Cohesion Fund）支持的计划。欧盟结构基金和团结基金是欧盟为推动各类促进经济与社会整合的行动和计划而建立的。结构基金有4个，分别是欧盟区域发展基金（ERDF）、欧盟社会基金（ESF）、欧盟农业指导和保护基金（EAGGF）“指导”部分、渔业指导金融工具（FIFG）。结构基金所支持的行动计划有3类，分别是欧盟优先目标、社区行动和创新措施。欧盟委员会的区域政策将优先目标分为3个层次：目标1，帮助落后地区进行追赶发展；目标2，支持产业领域、乡村、城市或渔业区经济和社会转型中面临的结构性困难；目标3，推动培训和就业领域的现代化。欧盟委员会的区域政策将优先目标分为3个层次：目标1，帮助落后地区进行追赶发展http：//ec.europa.eu/regional_policy/intro/regions5_en.htm#1。这些项目尽管与语言没有直接关系，但却对促进语言多样性多有助益。欧盟社会基金所资助的文化行动间接支持了区域性或少数人语言促进与保护。欧盟区域发展基金资助的“优先目标”可以改善升区域性或少数人语言地区旅游业的基础条件，减缓此类地区人口的外迁速度，从而保护当地的区域性或少数人语言。在欧盟区域发展基金所资助的“社区行动”“Interreg II行动”中，区域性或少数人语言促进被纳入考虑之中，1996－1999年间，这一行动资助了73个直接针对区域性或少数人语言的项目。欧盟农业指导和保护基金（EAGGF）“指导”部分支持的“领导行动” (Leader)和“领导行动II”(Leader II)，也通过提升区域性或少数人语言地区的基础条件和生活条件，起到了间接支持当地语言发展的作用。
欧盟在区域性或少数人语言保护领域进行许多了积极行动并取得了丰富成果。但在多种复杂因素的制约下，欧盟少数民族语言政策本身及其执行过程存在着明显的局限。例如，欧盟保护少数民族语言的法规不足，而且缺乏约束力。受法律框架和现实条件双重制约，欧盟机构在处理文化、语言这类议题时，必须依据辅助原则来开展行动，政策执行困难重重。此外，对移民少数民族语言权利的忽视也是欧盟在少数民族语言保护领域的一个“硬伤”。2000年以后，欧盟虽然对移民少数民族语言开始有所重视，但从根本上讲，对移民少数民族语言的保护力度还非常有限。
三 欧盟少数民族语言政策实践对中国的启示
欧盟从落实少数人权利、促进自身的整合统一、保护欧洲文化多样性等角度出发，构建了多元语言主义框架下的少数民族语言保护与促进政策。这一政策本质上有利于消除少数民族人口在全球化和现代化进程中语言边缘感，有助于增强其文化归属感和生活幸福感。欧盟的经验为我国提供了丰富的启示。
1.在新的时代背景下发展和完善少数民族语言政策
从国际环境来看，首先，从法理和道义上讲，国家对少数人权利的保护负有积极义务已经成为国际社会的共识。这些积极义务包括：通过适当立法、优惠政策、特别措施、资源支持、促进多元文化教育和跨文化教育、促进平等参与等积极作为，全面推进少数民族文化权利的落实。参阅周勇：《少数人权利的法理》，社会科学文献出版社，41～47页，2002。民族语言作为少数民族人口文化权益保障的核心因素，是少数民族权利保护的重点领域之一，我国应该发展和完善相关政策，更加积极、主动地保护和发展少数民族语言。其次，跨境民族的存在，使少数民族语言成为国家间争夺影响力的阵地。我国有三十多个少数民族属于跨境民族，只有积极保护、发展这些民族的传统语言文化，才能增强这些少数民族的人口在语言、文化上的国家认同感，并扩大我国文化的对外影响力。
从国内环境来看，首先是少数民族语言面临现代化进程的严峻挑战。随着我国现代化进程的快速推进，在市场经济的冲击下，少数民族原有的生活习俗、文化传统日益衰落并快速“遗产化”、“碎片化”，一些少数民族人口产生文化失落感和疏离感。民族地区与国内发达地区日益扩大的发展差距也使部分少数民族人口对自己的民族语言、民族传统文化认同感下降。这些因素导致少数民族语言面临传承危机，对我国的文化多样性带来挑战。其次，随着经济的发展，我国已经进入人口高流动性阶段。语言能力上的劣势在很大程度上制约了少数民族人口的自由流动、就业和个人发展，使他们不能够平等地参与社会竞争，从而制约了民族地区经济整体发展，也潜在影响了民族关系的融洽。
因此，在新的时代背景下，我国应当针对不同少数民族语言的活力保持状况，采取积极措施，发展和完善少数民族语言政策。这将为全球化背景下我国民族地区的全面发展和长治久安赢得战略先机。
2.以完善“双语”教育体系为抓手，促进少数民族语言保护与发展
全面提高少数民族人口的语言能力是保护和发展少数民族语言的关键。现阶段，提高少数民族语言人口语言能力的有效“抓手”就是积极完善民族地区的“双语”教育体系。
在“双语”中，国家通用语言是从心理上、情感上和价值观念上将全国各民族人民紧紧凝聚在一起的最重要的文化纽带，是巩固中华民族“多元一体”的文化格局的基石。母语是少数民族传承民族文化和凝聚民族情感的基本载体。国家通用语言的习得、使用关系到少数民族人口对国家历史的认同感和社会归属感。母语的学习、使用关系到少数民族人口民族文化身份的归属感和幸福感。
因此，要从增强少数民族人口发展竞争的文化资本、增加国家凝聚力和文化认同感的战略高度，加快完善民族地区双语教育制度。国家应该以更大的力度、更大的投入努力解决民族地区语言教育整体水平落后、师资不足等问题，尽快构建旨在全面提高少数民族人口语言能力的高质量的“双语”型继续教育、全民教育体系。
3.为少数民族语言保护和发展创造良好的语言环境
少数民族语言保护和发展的目的是保持与增强其活力。提供良好的语言环境是保护少数民族语言的必要条件。这要求国家在司法、行政、传媒、教育培训和公共服务等社会生活领域为少数民族语言文字提供更多的应用空间。还应该鼓励民族地区的人口相互学习彼此的语言，增进民族地区各族人口之间相的理解和交融，为少数民族语言注入更多的活力。
4.从民族地区整体发展的战略高度促进少数民族语言保护与发展工作
现阶段，我国民族地区发展水平落后于全国总体水平，民族工作的最主要任务是加快民族地区的整体发展。少数民族语言的保护和促进只有与民族地区政治、经济、文化和社会生活整体发展结合起来，才能取得实质效果。这要求加快民族地区经济、社会的发展速度，不断缩小少数民族人口与国内发达地区人口之间的物质生活和文化生活水平差距，激发少数民族人口对本民族语言、文化的自豪感以及学习使用本民族语言的意愿。
本文系国家民委文宣司与中国社会科学院文化研究中心合作研究课题“中国少数民族文化发展战略研究”子项目“国外少数民族文化政策研究”成果之一。
作者：惠 鸣，中国社会科学院文化研究中心助理研究员
孟 远，北京化工大学文法学院副教授
来源： 中国少数民族文化发展报告（2008）
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