调整中国未来十年的扶贫战略——取消592个国家级贫困县，直接瞄准贫困户
■通过贫困县分配资源的方式，已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。
■对扶贫资金合法的挪用、渗漏、流失非常大。如何把资源的决策权、管理权、使用权交给穷人？这是未来10年要做的重大改革。
受访人：李小云（中国农业大学人文与发展学院院长）
经济增长还能带来大规模减贫
南方周末：过去三十年中国经历了全球最大规模的减贫。2010到2020年的扶贫战略即将制定，以往的哪些经验依然有效？
李小云：三十年来，贫困人口大幅下降，经济增长是最重要的原因。总体上，中国经济是有利于穷人的增长。土地改革带动了农业发展，吃不饱饭的问题基本消灭；农业就业增加的同时，农业生产力的提高使得农民收入提高；改革开放初期有了资本积累后，经济结构逐渐从资本密集的重工业向劳动密集的轻工业调整。由此，中小企业特别是乡镇企业的大发展，带动了农村劳动力的转移，而这又使留在农村的人均收入提高了。
1990年代之前贫困人口的迅速下降，与这个非常正向的过程相关。这段时间的增长，每个中国人都受益了。
南方周末：6月19日，全国政协委员蔡继明提到一份“权威部门”的报告说，中国0.4%的人掌握70%的财富。随着财富更趋集中，经济增长带来的扶贫效应，似乎在迅速衰减？
李小云：是有判断说，经济增长的滴漏效应在下降。我不完全同意。的确，增长收益过多流向富裕群体，这从城市人口的劳动生产率大大高于农村就能反映出来。但中国太大，不同区域的情况完全不一样。珠三角、长三角、沿渤海等发达地区和中西部不同。相当多的中部地区，尤其是西部地区，通过经济增长带动贫困人口下降，还很有潜力。
南方周末：也还有大量贫困人口被遗留在经济增长的战车之外。有针对的扶贫安排似乎越来越重要？
李小云：近三十年的减贫，基本上是十年一阶段。最早是经济增长为主体的减贫；接着是经济增长与有计划、瞄准式的开发式扶贫相结合的阶段；第三阶段要再加上社会发展，对部分人保护式减贫，如这几年低保、免费教育等的支持。目前，中央政府的转移支付，在穷人收入中的占比非常大。从减贫的维度来讲，最初是解决食物贫困；接着是解决收入贫困；现在是缓解多元贫困，比如村里的基础设施、卫生条件、教育等。
贫困县的历史使命完成了
南方周末：通过确定国家级贫困县下拨扶贫资源，是1986年后对落后地区的主要扶持途径，1994年贫困县又由331个增加到592个。未来是否还继续以这种方式分配扶贫资源？
李小云：扶贫有几个核心问题：一是瞄准的区域，二是瞄准的群体，三是瞄准的政策。从区域瞄准来说，我们大概经历了从大片区的、区域性的瞄准，到县级瞄准及整村式的村级瞄准三种方式。“贫困县”随着中国区域性发展差异而来，它的确立有两方面的需要，一是当时的贫困呈现了连片的地理特点，相当多的县从整体上明显落后于其他县，县又是政府行政计划的最低一级单元，以县为单位有利于政府政策和项目的计划和管理，所以当时以县为单元的实际意义很大，以县为单元的瞄准和执行，对当时的扶贫工作起到了积极作用。但经过近三十年的发展，通过贫困县进行瞄准分配扶贫资金已经失去意义。
首先，贫困县的穷人并不一定最多。超过一半的贫困人口已不再集中于贫困县。三十年减贫后，贫困人口的分布呈现出“小集中，大分散”的特征。他们只是极小范围内聚集，可能在某些县集中，但已不再集中于592个县，贫困人口在贫困地区有，在中部地区，发达地区也有。虽然很多贫困县依然还很落后，但相当多的贫困县不但不再贫困，而且有的已成为新的县域经济发展的典范，这在以资源产业为主的西部地区更为明显。在这种情况下将有限的扶贫资金分配给并不贫困的县就不公平了。
同时贫困县的方式，已经成为地方与中央在资金分配方面博弈的制度条件和引发腐败的制度根源。即使从扶贫现状来说，14.8万个贫困村也相当多不都是分布在贫困县。所以贫困县的历史使命已经完成了。现在对资源的瞄准机制，提出了更高的要求。
南方周末：那通过确定14.8万个贫困村来瞄准穷人，应该更有效？
李小云：贫困村的概念既有操作性，又反映了贫困人口相对集中在贫困村的客观现实，所以在过去十年中采用了村级瞄准的机制。这主要由于一个村的范围很小，谁是贫困户大家都知道，很好监督穷人是不是得到了支持。整村推进已经为直接瞄准穷人做了制度探索。
但实践中发现，贫困人口的分布，并不主要以贫困村为单位，而是成片状、成特殊经济地理带状分布的。比如自然灾害的片状或带状分布，汶川地震就造成了新的贫困带。这种类型的贫困在非贫困村同样很严重，因此要建立以贫困户为单元的瞄准机制。
建议不同地区确立不同贫困标准
南方周末：据称国务院扶贫办正在草拟新标准，计划将人均年收入1067元的贫困线提高到1300元。就中国现在的发展阶段，究竟怎样的生活水平算贫困人口？
李小云：我没听说要提到1300元。贫困线是最低生存及满足衣、居等支出的收入标准。按购买力比较，在世界银行最新采样的75个国家中，我国的贫困线居然最低！这导致包含的穷人少，疏漏的穷人多。世界银行估计我们农村还有2.54亿穷人，而我们的统计只有1500万，这个差距太大。但如果大幅提高贫困线，那穷人就太多了，民众就会问经过二十多年的扶贫，为什么贫困人口反而更多了，政府不大好给大家说明。
南方周末：中国各地差别巨大，能用一个贫困线作统一的标准吗？会不会有瞄准偏差？
李小云：收入贫困线的确有问题。某些地方的人收入低于1000多块的贫困线，但可能并不贫困。因为当地的基础设施很好，教育、医疗等都不要钱。而收入高于贫困线的人，由于没有社会保障，生活水平可能是贫困状态。
改进瞄准机制，要考虑福利水平综合考虑贫困线。现在用的是消费收入贫困线：70%用于食物，30%用于其他支出。很多国家的贫困线是按最低收入群体的10%来界定的，或以平均收入的50%为界。他们的社会福利一致，大部分人上学，去医院都大致一样，而中国的社会福利还非常不一致。所以建议采用分权化的扶贫标准，即不同地区建立不同标准。
政府应把扶贫资源的决策权交给穷人
南方周末：如果将贫困单位下沉到村一级、收入贫困线等方式都很难准确测定贫困人口，瞄准机制该如何改进？
李小云：按照收入消费贫困线可以确认穷人，但成本太高，不可能每年都去监测每个农民的收入和支出。十年来，扶贫的干部群众创造了丰富的识别穷人的经验，四川、云南、甘肃、广西、江西等地扶贫部门，就用参与式识别的办法，把识别贫困人口的权力交给基层民众。让同村老百姓按当地他们认为的标准识别谁是穷人。
在村一级识别穷人并不难，核心问题是政府的财政支持计划，和赋权性的参与式工作方式如何结合在一起。
南方周末：不少地方乐于争取资金但不重视使用监管，财政扶贫资金容易偏离目标群体，有数据显示，约80％的贴息贷款贷给了非贫困人口。这种难题如何解决？
李小云：资源牢牢掌握在政府手里，交易成本太高。尽管财政部在改革，把资源下发到县里，但只要经费掌握在官员手里，麻烦就比较大。这么多年来，真正贪污扶贫资金的相对还比较少，但那么大系统的运作，合法的挪用、渗漏、流失非常大。如何把资源的决策权、管理权、使用权交给穷人？这是未来10年要做的重大改革。
村级规划提高了资金到村的比例，但真正到贫困户的比例还不高。资金如何到户是扶贫工作备受批评的问题，一直没有解决好。扶贫开发不是大规模的经济发展，而是一个瞄准穷人的扶持计划。开发穷人的能力，但以政府为主搞不好。这是三十年的经验。
南方周末：具体通过什么途径把权力交到穷人的手里？
李小云：农民可以在村委会的领导下组织起来自己做规划。资金完全可以由农民自己管理。财政部和国务院扶贫办正在做村级发展基金试点，改变过去的财政使用方式，把资金拨到村里，由农民自己进行资金管理、资金使用的监测。
已经积累了非常丰富的分权经验，下一步中央政府可以推进这种扶贫方式。
南方周末：不少地方的村民并不是很信任村委会，基层政治生态还需要根本变革？
李小云：不完全是这样。村委会毕竟是村民自己选的，但村只是政府的末端，没有财政税收，也没有转移支付的管理能力，降低了村民选举和监督村委会的兴趣。如果建立社区发展基金，政府把应给农民的钱返还给村委会。有钱了，谁拿到谁拿不到，村民自然就有兴趣。再去推动监督村委会建立组织，管理资金使用。这种试点已经很多，国务院扶贫办现在正在做的有社区驱动模式和社区发展基金的模式，即村级发展基金。
小额信贷：不还钱的，都不是穷人
南方周末：扶贫资金还有一个来源是信贷。1990年代中国就开始做小额信贷，现在似乎还处于低潮期，怎么看信贷扶贫的效果？
李小云：穷人一般都不能承担大规模贷款。但是信贷规模越小，服务成本越高，银行又不太想干，所以真正的穷人很难获得信贷支持。金融贷款额度的控制，会造成贫困地区资本供应不足，出现信贷断层。小额信贷应运而生。
小额信贷瞄准率较高，专门瞄准穷人特别是妇女。参与式扶贫与小额信贷，是十年扶贫的两大创新。
南方周末：也有很大一部分钱贷出去后收不回来？
李小云：中国扶贫基金会、中国社科院以及四川、云南这些地方做的小额信贷，还款率都很高。我们在宁夏盐池支持的小额信贷，过去10年中还款率都在95%以上。还款率不高的都不是小额信贷。穷人的信誉很高，他们就只有信誉这点东西，比我们还珍惜它，否则没办法生存。不还钱的都不是穷人，是有钱有权的人。这个缺陷，也是未来十年的扶贫战略要想办法克服的。
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