一、国际河流开发的基本原则

　　国际水法是协调国际河流及共享水体开发法律，是唯一能影响重大国际水事争议结果的国际法律。国际水法的发展和完善已形成了一些被普遍接受和认可的水资源开发利用原则：公平合理原则；不造成重大危害，互通信息与资科、维护与保护水资源及其生态系统的义务；合作开发及互利发展等。总体上，国际水法的发展趋势是以水资源保护为主题，重点集中在水量分配控制污染两方面，目的在维护流域生态环境、促进社会经济持续发展。

　　二、伊河综合开发潜在的利益冲突
　　1.流域国水资源的有限性和稀缺性

　　新疆及哈萨克斯坦（简称哈国，下同）均属中亚干旱区，气候干旱、水资源短缺。哈国60%为荒漠，除北方寒温带可达到300～400mm，东南及东北山地区可达1000mm以上外，中部丘陵区及沙漠区降水量均小于100mm。与新疆一样，水资源是区域发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展最稀缺性资源。

　　作为哈国的主要用水来源，中亚最大内陆河阿姆河86%以上的水量（约490亿m3）、锡尔河93%以上的水量（约330亿m3）已被截流使用，注入咸海的水量急剧减少，水位不断下降、湖面不断缩小，濒临干枯的危险。咸海的萎缩和生态环境的退化，已给哈国社会经济发展和人民生活带来严重的危害。首先是大量有毒盐（估计约100多亿t，目前已有近1亿t）向周围地区扩散，给哈国中西部的阿特劳、克孜勒奥尔、卡位卡尔帕克等州造成巨大灾害，严重影响农作物和牧草的生长及居民健康；其次是欧亚大陆腹地将出现一个面积约5万km2的沙漠。目前沙漠化趋势已吞没了咸海周围200万km2耕地和15%以上的草场，直接经济损失已达300多亿美元；另外咸海的干枯将使中亚气候急剧恶化。

　　新疆水资源短缺问题及相关的生态问题更有过之。塔里木河、艾比湖等关键性流域的生态退化已引起国家的高度关注，乌鲁木齐市、昌吉州等一大批中心城镇用水矛盾已超过生态阀值，沙漠化、盐渍化、土地退化等生态问题难以有效遏制，高风险、大投资的跨流域调水及节水型社会建设迫在眉睫。 

　　2.中哈双方对伊河水资源需求的不断增加

　　哈国近年GDP保持9%的高增长率，2005年更达10%，GDP为550.57亿美元，人均3616美元，据哈国预测，2010年，其人均GDP可达到7000～8000美元，相当于韩国目前的水平。

　　经济全面恢复使哈国对水资源的需求同步增长，以咸海为中心的中西部地区生态恶化及区域干旱化趋势越来越严重，搁置多年的北水南调引额济咸工程也在酝酿之中，如何充分利用相对富水的伊犁河水来满足国民经济和生态环境建设的需要已引起了哈方的高度关注。

　　作为新疆水土开发优势和潜力最大的区域，伊犁河流域未来不但要新增221～621万亩灌溉用地，引水率从目前的25%提高到45%以上，而且还要向南北疆核心区调水,支撑新疆国土开发及能源基地建设；同时伊犁河流域作为新疆外向型经济发展的窗口和前沿，将在东联西出、内引外联、进出口加工及国际贸易等方面扮演更重要的角色，反映出新疆对伊河水资源利益需求的多样性、复杂和紧迫性。

　　3.流域水资源污染及水生态退化
　　目前伊河我方引水率仅为30%，实际耗水率只有25%，地下水的利用率也只有12.23%，水能公开发了1.25%，全流域轻度水土流失面积仅占土地总面积的10%，悬移质含沙量普遍在0.70kg/m3以下，地表水矿化度在133～333mg/L之间，PH值7.1～8.2，地下水矿化度在0.169～1.898g/L。水质、水量、水化学、水生态性状多为一级，均能满足农林牧灌溉、人畜饮用及工业、渔业、航运等用水要求。但未来大范围的水土开发引起的水土流失、高强度的产业化、城市化进程带来的水环境污染、大规模的水利水电建设造成的水生态破坏仍将要引起高度重视，应做好全流域规划及相关的环境影响评价和生态保护工作。

　　4.水资源的利用、分配不均
　　由于地理位置、经济发展水平、水资源需求及利益目标的差异，使流域上游国家始终处于能控制下游国家河水流量的有利地位，同时承担着更大的用水、分水国际责任和义务。

　　首先应对用水总量和规模进行控制以保持一定比例的出境水量；其次应对开发利用的方式进行结构性优化，减少高耗水，高污染、强破坏的土地大规模开发和产业化项目，大力发展全流域节水资源调控、水资源集约利用和生态和谐建设有宜的水力水电工程和旅游、贸易、物流、展会等服务性产业；另外，上游已有许多研究成果如流域94%以上的集水、产流及径流来处我方，我方对水资源贡献巨大而利用率长期偏小，我方在流域节水灌溉、生态产业、环境保护、梯级开发、防讯减灾等方面做了大量工作，尽了很多义务，这些基础性研究成果及实践成效应该得到共享和认可。

　　三、伊河开发利益冲突的焦点及解决办法

　　未来伊犁河上游（中方）用水对流域水资源总量及其分配格局的直接改变主要在流域内的水土开发和向流域外调水两方面，其中流域内用水规模不超过水资源总量45.5%，在考虑我方对水资源的贡献水平及现状用水需求、生态环境用水需求等因素后，这一用水标准完全符合国际惯例和国际法准则，而且还有进一步提高用水比例的法理依据。但同时还要向流域外调水35×108mm3，约占水资源总量的21%，使中方用水占水资源总量的比例超过了60%，不但超过了国际河流的分水界限（1/2），也逼近了60%～70%的生态需水极限，将给下游用水权利及其相关利益带来不利影响。因此，必须对向南北疆调水做出缜密论证和评价，提供充足的符合国际惯例及国际水法准则的法理依据，制定可行性替代预案或多目标价值补偿标准。

　　1.对于向艾比湖流域调水。应围绕其对严重恶化的艾比湖流域生态恢复的价值目标及对第二亚欧大陆桥生态建设的积极作用，把艾比湖生态重建与哈萨克斯坦咸海生态环境保护工程紧密结合起来，从共同维护亚欧大陆桥国际通道的生态环境，保护大陆桥物流畅通和提高国际贸易吸引力角度，协调双方的原则立场和利益矛盾，尽可能减少跨流域调水对整个中亚地区及亚欧大陆桥沿线生态脆弱地带生态环境带来的负面影响及损害赔偿纠纷。
2.对于向塔里木河流域调水。应从我方对流域水资源的贡献份额、历史、现状及未来发展对水资源的需求水平、上游重大调蓄水工程对流域贡献应得的利益补偿等方面寻求谈判依据和妥协砝码，让哈方认识到我方在贡献大、消耗少、拥有诸多用水优先权前提下一贯坚持少消耗、少破坏、少污染的整体开发原则和始终履行维护地区和平与实现流域水资源永续利用的国际合作义务，使哈方理解并支持中方的负责态度、大局意识和合作诚意。

　　3.重大水利工程投资与补偿。上游水电梯级开发项目及控制性水库调蓄工程即会因其对整个流域水资源循环利用的有效管理和精准调控而使流域各国受宜，使下游国产生外部利益，也会因其对下游生态环境及生物多样性的破坏而遭到相关国家的反对，下游国家一直对此极为敏感。我方在伊河上游安排的大型水利水电工程都分布在主要支流上，对于流水量不会造成直接影响，反而能对干流流量起到合理分配和有效调控作用，而且恰甫其海、吉林第一、二级电站等控制性工程均以发电为主，兼顾灌溉和防洪，对泥沙、营养物下泄及水生生物正常繁衍影响不大，属于开发与治理并重、利用与保护并举、引水与排水配套的控制性工程，不但不会对哈方关注的灌溉、引水、防洪、泥沙等问题造成重大危害或损失，反而使下游（哈方）可节省大量防洪治淤费用，我方应该从哈方的客观受宜中要求部分投资补偿。

　　4.从自然属性分析，我方位于流域上游，不但是主要的流量贡献国，在开发中居于主导优势地位，而且在水资源综合开发、有效利用和生态保护方面做了大量工作，也牺牲了许多利益，从国际法及国际惯例和利用现状及未来需求水平等方面都有很多有利条件和谈判筹码，应系统整理并充分利用，并以此确立我方在伊河开发中的主导地位和合法权益。

　　四、伊犁河开发的地缘完全利益

　　作为中哈区域合作的桥头堡和以国际河流为纽带的利益共同体，伊犁河开发应该放眼于国家根本利益和地缘安全，围绕两国关注的重大地缘利益（政治、经济、地缘安全利益）开展积极务实的流域合作开发。

　　1.从地缘政治及国际关系角度透视政治安全，中亚及周边地缘战略地位敏感而重要

　　中亚地区地处欧亚连接点和战略接合部，自古就是兵家必争之地。著名地缘政治学家麦金德曾经预言：“谁统治东欧及中亚，谁就控制大陆心脏；谁统治大陆心脏，谁就能控制全世界。”苏联解体、东欧巨变，以美国为主导的北约积极“东扩”，在有计划地吃掉东欧和南欧诸国之后，开始蚕食独联体国家，从波罗的海三国到白俄罗斯和乌克兰，再到中亚，“颜色革命”，世界及地区大国地缘利益的敏感触角牢牢盯住了中亚这一战略要地，都想在地缘利益角逐中赢得主动，抢得先机。

　　中国没有俄罗斯的独特优势，也不具备美国的资金和技术优势，但我国有不替代性的地缘优势、人文优势、互信优势。作为连结中哈两国的国际性河流，丰富的水土资源及便利的开发条仵，使伊河流域自然成为两国人员交往及商品流通的天然通道，民族互通性，认同感，互信感自古延续、源远流长，并发展成现代新疆边境贸易的最活跃口岸。这种自然通商条件及历史人文积淀应该通过现代国际合作开发成为双方谋求地缘安全利益的基石。中哈两国历史上都是外强争霸的受害国，都十分珍惜来之不易??，我国竖持走和平崛起道路和全面协调可持续发展战略，积极推进上海合作组织等区域合作，使中亚及世界各国对中国在国际关系中的公正、公平立场倍加赞赏和敬佩。

　　2．从能源供给、资源富集角度折射经济安全，中亚对世界经济安全走向具有重大影响力

　　地缘战略要地和丰富的油气等矿产资源是引起世界大国垂涎角逐中亚的“诱饵”。中亚及俄罗斯是被世界公认为的21世纪最具开发潜力的资源宝库，油气资源富足是其最大亮点。“9.11”后美国在中亚实现了梦寐以求的军事存在，西方国家包括日、韩等国，为争夺中亚丰富的战略资源，已大举进入中亚市场，石油、天然气、钢材、铜、锌、钛、镁、铬矿等战略资源几乎都被西方财团涉足，大量“政治贷款”、“经济援助”、“技术合作”拥向中亚……。俄罗斯也改变了对中亚的政策，从早期想甩包袱转变为重新加强对该地区的控制和拉拢……。“资源牌”、“能源牌”、“地缘牌”成为中亚各国维护自身利益和参与国家分工的最大资本。

　　伊河开发尽管只涉及哈国东南部的阿拉木图州和阿拉木图市，但该区域是哈萨克斯坦相对富裕的核心区，其土地面积占哈国0.8%，人口占12.49%，耕地面积占4.3%，牧草地面积占7.6%，灌溉面积占27.1%，农业产值约占哈国14.33%，工业总产值约占哈国的8.6%，工农业增加值占20.7%，进出口总额占31.2%。因此，伊犁河水资源多目标合作开发应以提升流域对能源、物流、商品、贸易国际化通道建设的支撑和服务能力为中心，通过加快流域产业化发展和生态环境建设的国际化进程来深化双方的经贸联系。

　　3.以优势互补互利为基础的市场一体化潜力巨大
　　哈国深居亚洲大陆腹地，借道周边从陆路出口是其天然缺陷，对外贸易通道的畅通及安全保障是严重依赖能源出口的哈国最关切的根本利益。向南途经阿富汗、印度等国进入印度洋的出口，目前及未来很难发挥作用；向北是俄罗斯远东地区，西出大西洋要经独联体及欧洲6国，这条单一的贸易通道使哈国经济长期受制于欧美大国。因此，经中国东出太平洋出海通道为哈国提供人了多元化安全保障。近期，哈、吉、乌等中亚国家积极推进与新疆的国际铁路、公路网建设，中哈在陆路运输通道建设领域的合作成为一体化热点。　　经济优势及市场需求的互补互利优势日益凸显。新疆的依托区――我国东部发达地区有强大的制造能力，有相当多的制造能力已过剩，大量富裕的资金、技术、人才等向外拓展市场的欲望异常强烈，这正是中亚及周边地区最薄弱的产业化环节；同时我国需要的石油、天然气等矿产资源、电力资源及其他资源性原材料以及棉花、皮革等农产品，恰是中亚国家的优势所在。东南沿海与新疆、新疆与中亚及俄罗斯周边国家经济优势互补互利的“黄金期”蓄势待发。　　伊犁河开发应以国际合作开发为契机，抓住我国在哈对外交流和外贸通道建设中的有利地位和双方在经济、贸易、市场等方面互补互利的梯度优势，以进出口加工和对外贸易为主线，以霍尔果斯边境合作中心、国际物流中心、国际自由贸易区建设为载体，在东联西出、内引外联上做文章，在大经贸、大物流、大通道上做实事，为开拓和占领潜力巨大的中亚及俄罗斯市场搭建一体化平台。

来源：自治区科技厅政策法规体改处　新疆软科学研究会　《新疆软科学工作》第10期　（总197期）